各位领导、同志：上午好！
　　妇女权益保障法实施办法，是市人大常委会2009年的立法项目，市人大法制办公室全程参与了立法过程。下面，我受市人大常委会法制办公室领导委托，在这里就《北京市实施＜中华人民共和国妇女权益保障法＞办法》的有关情况给大家做一点简单介绍。介绍分三部分：一是实施办法修订的背景和主要过程；二是实施办法修订的基本思路和原则；三是实施办法修订的主要内容。
　　一、实施办法修订的背景和主要过程
　　1992年4月，七届全国人大五次会议颁布了《中华人民共和国妇女权益保障法》。这是我国第一部全面保障妇女权益的基本法，它的颁布实施，对于保障我们国家妇女的各项权益，促进男女平等发挥了重要作用。为了贯彻落实这部法律，1994年5月，北京市第十届人大常委会第十次会议相应制定颁布了《北京市实施＜妇女权益保障法＞办法》。实施办法实施13年来，全面推动了本市妇女权益保障工作的开展，为首都妇女群众维护自身合法权益提供了基本的法律依据。但是近年来，随着经济社会的发展，实施办法的许多内容已经不能适应实践的需要，比如说实施办法规定的“口粮田和责任田的分配”、“生育保障”等内容；另外，妇女权益保障领域出现了一些新情况、新问题，也需要重新立法加以规范。2005年5月，全国人大常委会对国家的《妇女权益保障法》进行了修订。这次修订第一次将男女平等基本国策写入了法律；明确了各级政府在保障妇女合法权益中的执法主体地位和工作职责；充实了对妇女劳动和社会保障权益、财产权益等方面的保护；增加了禁止性骚扰和家庭暴力的规定；增加了救济途径，强化了法律责任。为了贯彻落实新修订的《妇女权益保障法》，同时为了适应新时期首都妇女权益保障工作的需要，有必要对北京市的实施办法进行全面修订。　
　　2007年1月，市妇儿工委、市妇联启动了实施办法修订的前期调研工作。妇儿工委和妇联对这次修订工作非常重视，充分利用首都的人才智力优势，委托政法大学、北京大学等院校的教授组成专家组，开展先期的调研和起草工作，并与市政府法制办、市人大常委会内司办、法制办和专家组联合成立了起草工作组，经过近两年的反复调研论证和修改完善，于2008年12月完成修订草案送审稿，正式报送市政府。市政府法制办就送审稿又多方征求意见，反复修改，形成实施办法修订草案，于2009年5月正式提交市人大常委会进行第一次审议。在市人大常委会审议过程中，市人大内务司法委员会以及常委会委员们对修订草案又提出了一些完善性的意见。会后，市人大法制委员会根据这些意见进一步调研，对修订草案再次进行了修改。2009年9月23日，市人大常委会对修改后的修订草案进行了第二次审议，并于25日以出席委员的全票表决通过了《北京市实施＜妇女权益保障法＞办法》。修订后的实施办法自2009年11月1日起正式施行。
　　二、实施办法修订的基本思路和原则
　　这次实施办法修订的基本思路是，以国家的妇女权益保障法为依据，以维护妇女合法权益为主线，针对北京市妇女权益保障面临的突出问题，总结本市妇女权益保障工作中取得良好效果的经验做法，在原实施办法的基础上，对实施办法进行全面修订。　
　　这次修订主要遵循了以下原则：
　　一是针对本市的突出问题，增强法规的针对性和适用性。本届市人大常委会对立法工作提出了“针对问题立法，立法解决问题”的思路，要求立法要针对实践中存在的问题，力求解决。按照这一要求，实施办法要在上位法的框架下，抓住本市妇女权益保障工作中存在的突出问题，提出明确的解决措施，避免内容面面俱到和过于原则。从立法前期调研情况看，妇女的劳动权益保障、农村妇女的财产权益保障、家庭暴力和性骚扰等问题，是本市需要立法重点解决的问题。
　　二是坚持法制统一，处理好与相关法律、法规的关系。妇女权益保障法的调整范围非常广，涉及妇女的政治、人身、财产、劳动等六大方面的权益，因此其涉及的国家相关法律法规也非常多，包括宪法、民法、物权法、婚姻法、劳动法等，还有大量的行政法规、部门规章和司法解释。实施办法的规定既不能与这些相关法律法规相抵触，又要考虑与这些法律法规很好地衔接。比如，实施办法第二十一条第四款规定，在女职工孕期、产期、哺乳期内，除符合法定情形外，用人单位不得变更、解除或者终止与女职工的劳动合同。这里的“法定情形”，就是指《劳动合同法》第39条规定的在这几期内可以解除合同的几种情形，如严重违纪、不符合录用条件等。实施办法涉及相关法律法规较多的这个特点，也要求我们在帮助妇女依法维权时，不但要熟知妇女权益保障法，对国家相关法律规定也要有所了解。
　　三是全面理解男女平等的内涵，找准妇女权益保障的切入点。男女平等是我国的一项基本国策，它的内涵包括多个层次。首先，男女平等是在承认和尊重性别差异前提下的平等。比如说，国家规定了一些不适合女性的特殊专业和特殊工种、岗位，这就是充分考虑到了男女的性别差异，实际上是对女性的一种保护。其次，对于女性基于生理特点产生的特殊利益需要应当给予特殊的保护，如对女职工的四期保护。第三，要给予妇女必要的政策倾斜。由于历史和现实原因，男女两性占有社会资源不平等、不均衡的现象仍然存在，需要政府对妇女给予特殊的政策倾斜。比如实施办法要求，政府要健全针对女性的教育培训制度、职业教育和劳动技能培训，要支持妇女就业和创业等。也正因为这种不均衡的存在，我们国家的立法是从妇女的角度出发，制定的是妇女权益保障法，而不是象有的国家，比如挪威，制定的是《男女平等法》。那么基于这种保护女性的角度，法规对于一些男女都需要受保护的情况，也主要从保护女性的角度，作出了规定。比如性骚扰问题，男同志也可能遭受性骚扰，再比如对夫妻共有财产的知情权，男同志也同样享有。但由于我们的法是妇女权益保障法，因此对这些问题，实施办法还是主要从保护女性的角度，作出了规定。
　　四是立足国情市情，增强法规内容的可行性。妇女权益保障需要借鉴其他国家的相关经验做法，但是也不能脱离我们国家的经济社会发展实际过于超前，否则即使规定了也很难执行。如在人大常委会审议阶段，有的委员提出，能否参考日本、俄罗斯等国做法，女性在生育之后，孩子上学之前的七年，由本人提出申请，可以保留职务在家休带薪假，孩子大了再出来工作，这样对家庭对社会都有好处。这项制度很好，但考虑到在我们国家现阶段还不太可行，实施办法没有做出规定。
　　三、修订的主要内容
　　修订后的实施办法共九章四十九条，体例与国家的《妇女权益保障法》一致，着重细化了妇女六大方面的权益。下面结合这六方面的权益，简单介绍实施办法修订的主要内容。
　　（一）明确本市各级政府及其有关部门的职责
　　国家的妇女权益保障法在修改之前，突出问题之一是执法主体不够明确，影响了该法的实施。修改后的妇女权益保障法从多方面进一步明确了执法主体，强化了各级人民政府及其有关部门的责任。这次实施办法修订，按照妇女权益保障法的精神和要求，从四个层次上进一步细化了本市各级政府及其有关部门的职责。
　　一是市和区、县政府的职责。实施办法第五条第一款规定，市和区、县政府应当重视和加强妇女权益保障工作，制定妇女发展规划，并将其纳入国民经济和社会发展规划；妇女权益保障工作经费纳入本级财政预算。这是对市和区县政府提出要求。
　　二是市和区、县政府的妇女工作机构的职责。实施办法第五条第二款详细规定了市和区县妇儿工委的具体职责，包括“组织宣传男女平等基本国策及保障妇女权益的法律、法规”；“组织实施保障妇女权益的法律、法规和妇女发展纲要、规划”；“研究解决妇女权益保障工作中的重大问题”；“督促有关部门依法查处侵害妇女权益的行为”；“表彰、奖励在妇女权益保障工作中成绩显著的组织和个人”；“协调办理其他妇女权益保障工作的事项。”关于是否要规定妇儿工委的具体职责，在起草过程中经过了反复的研究讨论。通常在地方立法中，一般不具体规定政府部门的职责。实施办法最后之所以作出规定，主要是考虑到，妇女权益保障问题全社会关注，其保护的对象是弱势群体，其保护组织的作用需要进一步加强。同时，妇儿工委从性质上看属于政府的议事协调机构，它的组成部门有35个，比较分散，实施办法的具体落实涉及这么多部门，需要做大量的集中和协调工作。在法规中明确妇儿工委的具体职责，有利于妇女权益保障工作的开展，更好地维护妇女权益。基于这样的考虑，实施办法依据政府的“三定方案”，对妇儿工委的职责作出了具体规定。
　　三是政府各有关部门的职责。政府各部门是实施办法重要的执法主体，妇女六大方面权益的具体落实，有赖于各个政府部门认真履行职责，监督执法到位。实施办法第六条第一款规定，教育、公安、民政等政府所属的有关部门应当在各自职责范围内做好妇女权益保障工作，并做好妇女发展规划的实施监测、评估工作和分性别的统计工作。有些妇女权益保护问题的解决涉及到多个部门，这就需要各部门在工作中相互协调配合，共同努力解决。比如对遭受家庭暴力妇女的救助，就需要民政、卫生、司法行政等多个部门共同建立合作和协调机制来落实。这一条款中还规定各部门要做好“分性别统计”，这是一项重要的统计方法，政府各部门分别做好分性别的统计，是分析本市妇女工作的基础，如果对女性情况的基础数据底数不清，就很难对本市妇女权益问题进行深入分析，对妇女发展状况很难作出客观科学的评估。目前各部门的数据统计中还基本没有进行分性别的统计，各部门应当按照实施办法的要求，尽快建立本部门的分性别统计制度。
　　四是乡镇政府和街道办事处的职责。实施办法第六条第二款规定，乡镇人民政府和街道办事处应当明确相关机构和人员负责妇女权益保障工作。目前市和各区县政府都设立了妇儿工委，但街乡一级没有设。实施办法要求乡、镇人民政府和街道办事处应当明确相关机构和人员负责妇女权益保障工作，主要是为了完善我市的妇女组织机构网络，增强基层妇女权益保障工作的力量。
　　除了以上四个层次，办法第七条还在上位法的基础上，从强化妇联代表和维护妇女权益的角色出发，对妇联的义务进一步具体化：“听取和反映妇女的意见和要求，教育、引导妇女全面提高素质，树立依法维权意识，为权益遭受侵害的妇女提供帮助；发挥社会监督职能，支持、协助本市各级人民政府及其有关部门做好维护妇女权益的工作。”需要注意的是，妇联是群众团体，不是实施办法的执法主体，本办法的执法主体还是各级政府及其部门，包括妇儿工委。
　　（二）进一步强调保障妇女的政治权利
　　根据北京市“十一五”妇女发展规划监测统计，北京市的女性参政议政程度还是比较高的，截至2007年底，本市第十次党代会女代表比例为36.3％，市第十三届人代会女代表比例为30.6％，市第十一届政协女委员比例为31.6％，在全国居领先水平；全市女干部队伍中的女性比例不断增长，已达到48.5％。实施办法主要在巩固本市女性参政议政的这些成果方面，作出了一些规定。
　　1．女性参政的具体比例问题。关于是否在实施办法中，对女性参政的具体比例作出规定，起草过程中各方面有不同意见。目前，各区县女性参政水平存在还是存在一定的差距，如果明确具体比例，既要不影响先进区县的积极性，又要保证落后区县能够执行，比例定为多少比较合适？另外，代表是经民主选举产生的，如果规定具体比例，还可能与选举法规定的选举程序有冲突。考虑到这些因素，办法没有对具体比例作出规定。北京市各项女性参政指标在《妇女规划》中已经明确提出，因此这个问题可以在工作层面加以解决。
　　2。农村基层妇女参与民主管理问题。这一章还针对本市农村基层妇女参与民主管理程度不高的问题，在第十二条重申：“居委会、村委会成员以及居民代表会议、村民代表会议中，妇女应当有适当的名额。”居委会和村委会虽然都是基层群众性自治组织，但是女性参与管理的比例差距较大。主要原因是，居委会权限比较小，主要是服务，女性参与较多；而村委会的权限比较大，特别是有关土地、财产方面，涉及很多利益，人们都比较重视，再加上农村的传统观念影响，女性在村委会任职的比例比较低，需要在实施办法中予以强调。
　　（三）进一步充实对妇女劳动和社会保障权益的规定
　　劳动和社会保障权益是妇女权益的重要内容，也是重要的民生问题。办法在重申上位法以及相关劳动法律法规规定的基础上，增加了这样几项规定：
　　一是本市各级人民政府应当采取多种措施，促进妇女就业，鼓励、支持妇女自主创业，为就业困难的单亲家庭、低收入家庭中的妇女及残疾、失地等妇女提供就业援助（第十七条）。这里提到的“就业困难的单亲家庭、低收入家庭中的妇女及残疾、失地妇女”应当说是女性中的弱势群体，需要社会给予特别的帮助，而帮助其就业应当说是解决其生活困难的根本途径。这里的就业援助是指《中华人民共和国就业促进法》中规定的就业援助制度，包括由各级人民政府采取税费减免、贷款贴息等办法，通过公益性岗位安置等途径，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助。政府在确定就业援助对象范围时，应当对这些弱势妇女予以重点考虑。　
　　二是规定了妇女特殊疾病普查制度（第二十四条）。这里的妇女特殊疾病主要是指妇科病和乳腺疾病。妇女特殊疾病检查属于对劳动者健康权益的保护。北京市卫生局在2002年《关于加强北京市女职工妇科健康检查工作的通知》就规定，本市行政区域内的用人单位应当至少每两年组织安排女职工进行一次妇科健康检查，承担检查费用。但从实际执行情况看，能够定期为女职工进行体检的单位主要集中在政府部门、事业单位和国有企业，下岗、待业、无职业的城市妇女基本享受不到定期普查服务。为此，实施办法规定，女职工进行妇女特殊疾病检查的费用由其所在单位负担；不属于单位职工的妇女的检查费用，由区、县人民政府统筹安排。具体实施办法，包括具体检查时间、检查项目范围等，由市卫生、人力资源和社会保障、财政等行政部门负责制定。
　　此外，实施办法还规定，用人单位的招聘广告、规章制度中不得含有歧视妇女的内容（第十八条第二款）；女职工因怀孕或者哺乳不能适应工作岗位的，经本人申请，用人单位应当与本人协商调整岗位或者改善工作条件（第二十一条第二款）。
　　（四）突出了对农村妇女的财产权益保护
　　实施办法的财产权益一章，重点对农村妇女的财产权益保障问题作出了规定。农村妇女在集体经济组织中的财产权益主要包括土地承包权、征地补偿权、征地补偿款分配权、股份分红权、集体福利权等。权益受侵害的情况多发生于妇女结婚、离婚或丧偶的情况下，也就是通常所说的“出嫁女”问题。比如，近年来随着农村经济的发展，土地的增值，嫁入本村的妇女难以分到土地；在一些经济相对发达的乡镇，实行了股份化改革，村委会往往以村民自治和大多数村民的意见为由，限制或者剥夺出嫁女的股份分红权；农村妇女离婚后，家庭承包地往往全部由男方家占有、使用，妇女对其应有的承包地份额无法行使权利等等。
　　针对这些问题，实施办法集中作出了三条规定。第二十六条规定：“村民会议制定或者修改村民自治章程、村规民约，以及村民会议或者村民代表讨论决定事项，不得违反宪法、法律、法规和国家政策侵犯妇女财产权益。”这主要针对村民会议或者村民代表讨论作出的决定侵犯妇女权益的情况；第二十七条规定：“农村集体经济组织成员中的妇女结婚、离婚或者丧偶的，任何组织和个人不得侵犯其在集体经济组织收益分配、股权分配、宅基地使用及土地征收或者征用补偿费使用等方面依法享有的权益。”这里根据北京市农村的情况，增加了“股权分配”的规定；第二十八条规定：“在农村土地承包期内，任何组织或者个人不得因妇女结婚、离婚或者丧偶，收回或者侵占其已经取得的承包地。”这里的“收回”针对土地的发包方，“侵占”针对家庭成员侵占妇女土地承包权的情况。
　　另外，实施办法第四十六条还对村民会议制定或者修改村民自治章程、村规民约，以及村民会议或者村民代表讨论决定事项侵害妇女财产权益的情况明确了救济途径，即受侵害的妇女可以向乡、镇人民政府申请调解，也可以依法向人民法院提起诉讼。
　　（五）加强对妇女人身权利的保护
　　实施办法在人身权利一章，重点对上位法规定的性骚扰行为进行了细化。国家的妇女权益保障法首次从法律上对性骚扰行为作出规定：禁止对妇女实施性骚扰；受害的妇女有权向单位和有关机关投诉。但对于性骚扰行为如何界定，如何适用法律等问题，实践中一直没有定论。在草案起草和审议过程中，专家和委员们都建议对性骚扰行为作出进一步的界定，以增强可操作性。
　　经过反复论证，实施办法最终从完善性骚扰行为的基本要素、细化单位职责的角度，对性骚扰行为作出了进一步的规定（第三十三条）：“禁止违背妇女意志，以具有性内容或者与性有关的语言、文字、图像、电子信息、肢体行为等形式对妇女实施性骚扰。”这里明确了性骚扰行为的两个基本要素，即“违背妇女意志”和“具有性内容或者与性有关”；同时列举了性骚扰行为的五种形式，即“语言、文字、图像、电子信息、肢体行为”。实施办法还规定：“用人单位、公共场所经营管理单位应当根据情况采取措施，预防和制止对妇女的性骚扰。”这里的措施包括建设适当的环境，如在公共场所安装摄像头、可视窗口，建立投诉举报制度等等。
　　关于对性骚扰行为的处罚和救济途径，国家法第五十八条规定了行政和民事两种责任，“对妇女实施性骚扰，构成违反治安管理行为的，受害人可以提请公安机关对违法行为人依法给予行政处罚，也可以依法向人民法院提起民事诉讼”。这里实际上是和治安管理处罚法、民法做了一个衔接性的规定。实施办法对所在单位、本市各级妇女联合会和有关机关接到投诉后应当采取哪些措施也作出了规定，即要对被投诉人批评教育、对双方进行调解或者支持投诉人起诉。
　　（六）完善对妇女婚姻家庭权益的保护
　　实施办法在婚姻家庭权益一章，主要对夫妻共同财产的处置以及家庭暴力问题作出了规定。
　　1．夫妻共同财产的处置。目前我国的不动产登记制度并未要求夫妻对共同共有的房屋必须实行共同登记，实践中就产生了一系列问题，比如男方在未经女方同意的情况下将房屋变卖。根据《物权法》，男方卖房的行为只要符合形式要件且买主为善意，则交易成立，女方只能向男方索要房款。这不但侵犯了女方的居住权，而且在现实中也往往因为难以执行而使女方的财产权保障落空。针对这一问题，实施办法第三十六条规定：“男方处置登记在其名下的夫妻共有财产时，应当征得女方同意。”“夫妻在申请办理房屋及其他所有权、国有土地使用权、农村土地承包经营权、林权登记时，可以申请联名登记；申请联名登记的，登记机构应当予以登记。”进行联名登记，事先明确双方权利，可以起到预防和避免纠纷的作用。　
　　2．家庭暴力。家庭暴力问题，从全国情况来看北京市并不突出。在我市依然存在。市妇联系统2005年以来信访接待的统计数据显示，家庭暴力类案件投诉量一般占婚姻家庭类案件的11％，占总案件量的3％。在预防和制止家庭暴力方面存在的主要问题是，基层组织和相关部门的职责范围不够明确，干预措施缺乏；另外，遭受家庭暴力的妇女往往身心受到伤害，有家难归，需要专门的救助机构为其提供临时庇护，但目前我市还没有这样的专门机构，主要靠妇联在工作中临时提供这方面的救助。针对这些问题，实施办法第三十九条作出了专门规定；一是居委会、村委会和有关单位对正在实施的家庭暴力应当及时予以制止，参与对家庭暴力的调解，并可以根据受害妇女的请求出具证明或者提供帮助。二是公安机关应当将家庭暴力报警纳入110出警工作范围，并按照有关规定对家庭暴力求助投诉及时进行处理。三是市和区、县民政部门救助管理机构应当开展家庭暴力救助工作，为遭受家庭暴力暂时不能归家的妇女提供庇护和其他必要的临时性救助；会同司法行政、卫生、妇联等有关方面建立工作协调机制，为接受庇护的妇女提供法律服务、医疗救治、心理咨询。这里提到的民政部门开展救助工作，既可以利用现有的城市流浪乞讨人员的救助机构，也可以设立单独的庇护所。无论以那种形式，应当将对遭受家庭暴力妇女的救助落到实处。
　　（七）进一步明确救济途径和法律责任
　　实施办法在第八章明确了妇女权益受到侵害时的几种救济途径，包括要求有关部门依法处理，依法向仲裁机构申请仲裁，或者向人民法院起诉；也可以向妇女组织投诉，请求妇女组织的帮助和支持。这里特别强调了妇女组织应当为权益受侵害的妇女提供法律咨询和指导，这项工作各级妇女组织实际上也一直在做。实施办法第五十一、五十二条还就在录取学生、评审科研项目、派出学习深造、安排继续教育等方面，违反男女平等原则，侵害妇女文化教育权益的行为，以及对无法定理由拒绝招用妇女、对妇女提高招用标准，违法变更、解除或者终止与女职工签订的劳动合同或者聘用合同，侵害妇女劳动权益的行为，增设了新的法律责任。
　　以上是实施办法修订的主要内容。按照惯例，市人大常委会将在实施办法实施一段时间后进行执法检查，以发现问题，促进法规的进一步落实。实施办法的贯彻落实，需要全社会的共同参与，包括政府部门严格执法、新闻媒体给予积极的宣传，妇联充分发挥代表和维权作用，以及广大女性自身的自尊、自爱、自立、自强。希望这部法规能够对我市进一步贯彻男女平等基本国策，更好地维护妇女群众的合法权益有所助益。
谢谢大家！